I ricorrenti, laureati in odontoiatria, impugnavano, chiedendone l’annullamento, la deliberazione con cui l’Azienda Sanitaria disponeva la loro esclusione dal concorso pubblico per titoli ed esami per la copertura di un posto di dirigente odontoiatra – disciplina odontoiatria ritenendoli non in possesso di alcuna specializzazione né nella disciplina a concorso né in disciplina equipollente.
Il tribunale amministrativo, posto che tutto il sistema di riordino della disciplina in materia sanitaria voluto dal legislatore con il D.Lgs. n. 502 del 1992 si basa sui principi della managerialità e dell’efficienza, ha confermato la legittimità del provvedimento di esclusione, affermando che la laurea in odontoiatria e protesi dentaria, e la relativa abilitazione all’esercizio professionale conseguita a seguito del superamento dell’apposito esame di Stato, permette l’esercizio della professione di odontoiatra, ma senza un ulteriore titolo di specializzazione nell’area dell’odontoiatria o in una disciplina affine non può essere consentita la partecipazione ai concorsi per l’accesso al primo livello dirigenziale del servizio sanitario nazionale [Avv. Ennio Grassini – www.dirittosanitario.net]
Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento, Sent. n. 164 del 03.06.2009
omissis
Svolgimento del processo
1. Con ricorso notificato il 24 aprile 2008 e depositato presso la Segreteria del Tribunale il successivo giorno 20 maggio, i ricorrenti, laureati in odontoiatria, hanno impugnato, chiedendone l’annullamento, la deliberazione citata in epigrafe, con cui l’Azienda Provinciale per i Servizi Sanitari della Provincia di Trento ha disposto la loro esclusione dal concorso pubblico per titoli ed esami per la copertura di un posto di dirigente odontoiatra – disciplina odontoiatria – indetto con provvedimento n. 761 del 27.6.2007 – perché non in possesso di alcuna specializzazione né nella disciplina a concorso né in disciplina equipollente.
2. A sostegno del ricorso hanno presentato le seguenti deduzioni in diritto:
I – “violazione e falsa applicazione dell’articolo 15 del D.Lgs. 30.12.1992, n. 502, dell’articolo 28 del D.P.R. 10.12.1997, n. 483, dell’articolo 1 della legge 24.7.1985, n. 409”, perché in un concorso bandito per l’area odontoiatrica, disciplina odontoiatria, il laureato in odontoiatria avrebbe pieno titolo a parteciparvi in quanto in possesso della relativa specializzazione conseguita unitamente al diploma di laurea;
II – “violazione ed elusione delle direttive comunitarie 78/686/CEE e 78/687/CEE del 25.7.1978”, posto che un’eventuale interpretazione restrittiva dell’articolo 28 del D.P.R. n. 483 del 1997 contrasterebbe con le loro previsioni.
I ricorrenti hanno altresì chiesto, in via cautelare, la sospensione della deliberazione impugnata.
3. Nei termini di legge si è costituita in giudizio l’Azienda Provinciale per i Servizi Sanitari della Provincia di Trento, eccependo l’inammissibilità del ricorso e chiedendone comunque la reiezione in quanto infondato nel merito.
4. Con ordinanza n. 52, adottata nella camera di consiglio del 22 maggio 2008, la suindicata domanda incidentale di misura cautelare è stata disattesa.
5. All’udienza del 21 maggio 2009 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
1. I dott.ri C.G. e J.P., laureati in odontoiatria e protesi dentaria, hanno presentato domanda di ammissione al concorso pubblico per titoli ed esami bandito dall’Azienda Provinciale per i Servizi Sanitari della Provincia di Trento per la copertura di un posto di dirigente odontoiatra – disciplina odontoiatria. Il relativo bando aveva previsto fra i requisiti di ammissione la laurea della classe di lauree specialistiche in Odontoiatria n. 52/S (o le lauree in odontoiatria e protesi dentaria o in medicina e chirurgia del vecchio ordinamento) e la specializzazione nella disciplina a concorso o in disciplina equipollente o affine. L’Amministrazione, con il provvedimento impugnato, non li ha ammessi alla procedura selettiva, avendo accertato che “non sono in possesso di alcuna specializzazione né nella disciplina a concorso, né in disciplina equipollente… né in disciplina affine”.
I ricorrenti riconoscono che dal combinato disposto degli artt. 15 del D.Lgs. 30.12.1992, n. 502, e 28 del D.P.R. 10.12.1997, n. 483, si evince che un dirigente del servizio sanitario nazionale debba essere obbligatoriamente specializzato nella disciplina in cui opera, ma assumono che le citate disposizioni dovrebbero essere integrate da quanto previsto dalla legge 24.7.1985, n. 409, che ha istituito la professione sanitaria di odontoiatra e che ha equiparato il laureato in odontoiatria al medico specializzato nella stessa disciplina. Aggiungono poi che, se è pacifico che la laurea in odontoiatria non è sufficiente per accedere a tutte le discipline specialistiche in cui si articola la relativa area, nel caso del concorso in questione, bandito per l’area odontoiatria, disciplina odontoiatria, essi avrebbero avuto pieno titolo a parteciparvi in quanto già in possesso della specializzazione nella disciplina di odontoiatria, che hanno conseguito unitamente al diploma di laurea.
Infine, i deducenti sostengono che le loro argomentazioni sarebbero rafforzate dalla giurisprudenza del Consiglio di Giustizia amministrativa della Regione Sicilia (in particolare, dec. 14.9.2007, n. 816, ma anche T.A.R. Palermo, 21.8.2001, n. 1132).
2. Il Collegio reputa, ad un meditato esame, che il ricorso debba essere disatteso, per cui è possibile prescindere dalla definizione delle eccezioni di inammissibilità sollevate dalla difesa della resistente Azienda sanitaria.
L’art. 15 del D.Lgs. 30.12.1992, n. 502, che ha istituito il ruolo unico della dirigenza sanitaria, anch’essa disciplinata dal D.Lgs. 3.2.1993, n. 29, ha stabilito che vi si acceda mediante un concorso pubblico, per titoli ed esami, disciplinato ai sensi del D.P.R. 10.12.1997, n. 483, concernente il regolamento della disciplina concorsuale per il personale dirigenziale del servizio sanitario nazionale.
Per il primo livello dirigenziale del ruolo sanitario profilo professionale “medici”, l’art. 24 del menzionato decreto n. 483 del 1997 ha stabilito i requisiti specifici di ammissione al concorso: la laurea in medicina e chirurgia, la specializzazione nella disciplina oggetto del concorso, l’iscrizione all’albo dell’ordine dei medici -chirurghi.
Analogamente ha disposto l’art. 28 per il primo livello dirigenziale del profilo professionale “odontoiatra”: i requisiti di ammissione al concorso sono la laurea in odontoiatria e protesi dentaria (nonché la laurea in medicina per i laureati in medicina e chirurgia legittimati all’esercizio della professione di odontoiatra), la specializzazione nella disciplina, oltre all’iscrizione all’albo dell’ordine dei medici chirurghi e degli odontoiatri. Il comma 2 dello stesso articolo ha poi aggiunto, per i soli medici, che “la specializzazione fatta valere come titolo legittimante l’esercizio della professione di odontoiatra non è valida ai fini dell’ammissione al concorso”.
Anche gli altri concorsi per l’accesso al primo livello dirigenziale delle categorie professionali previste per il ruolo sanitario sono analogamente disciplinati: il diploma di specializzazione è richiesto quale requisito separato ed aggiuntivo al diploma di laurea per i farmacisti (art. 32), per i veterinari (art. 36), per i biologi (art. 40), per i chimici (art. 44), per i fisici (art. 48), per gli psicologi (art. 52). Il che permette di definire il ruolo sanitario come un comparto sostanzialmente omogeneo ed unitario relativamente ai requisiti di accesso, ai diritti ed agli obblighi di quanti aspirino farvi parte.
Tale sistema normativo esige dunque che, per l’instaurazione di un rapporto di lavoro dipendente come dirigente sanitario del servizio sanitario nazionale, occorra non solo la laurea, ma anche la specializzazione nella disciplina a concorso, o in disciplina equipollente o affine. E che tale “principio non derogabile” informi il sistema di accesso al primo livello della dirigenza, “per evitare disparità di trattamento tra medici e odontoiatri”, è stato affermato dal Consiglio di stato (cfr., sez. IV, 7.6.2004, n. 3597), che ha aggiunto che “tutto il sistema di riordino della disciplina in materia sanitaria voluto dal legislatore con il D.Lgs. n. 502 del 1992 si basa sui principi della managerialità e dell’efficienza, che vogliono garantire un corretto svolgimento delle attività proprie delle varie figure professionali che operano all’interno di enti e strutture” e che pertanto il possesso del solo diploma di laurea in odontoiatria non è “sufficiente a garantire la necessaria professionalità che si richiede a coloro che vogliono accedere al livello dirigenziale del servizio sanitario nazionale”.
Che per gli aspiranti alla dirigenza sanitaria nel servizio sanitario nazionale la richiesta del requisito del diploma di specializzazione non costituisca una previsione singolare, ma più propriamente “un requisito generale di accesso alla dirigenza”, è stato anche condiviso dal T.A.R. Lazio che ha avuto l’occasione di osservare che “l’art. 28 del D.Lgs. 30.3.2001, n. 165, relativo all’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche consacra, infatti, il principio generale per cui un livello di specializzazione professionale, ulteriore rispetto alla semplice laurea, debba sempre costituire uno dei requisiti di ammissione ai concorsi per l’accesso alla dirigenza. Tale principio cardine ha una piena ed assoluta valenza in materia di dirigenza sanitaria in virtù dell’espresso e diretto richiamo – contenuto nel secondo comma dell’art. 15 del D.Lgs. n. 502 del 1992 – alla disciplina generale dei dirigenti di cui al D.Lgs. 3.2.1993, n. 29 (come è noto poi sostituito con il D.Lgs. n. 165)” (cfr., Roma, sez. III, 6.3.2006, n. 1690).
Gli assunti dei ricorrenti, che sono abilitati ad esercitare la professione sanitaria di odontoiatra, ma che al momento dell’iscrizione al concorso de quo non hanno dimostrato di essere in possesso di alcuna specializzazione nella relativa disciplina, contrastano quindi sia con la lettera del riportato art. 28 del D.P.R. n. 483 del 1997 sia con i principi informatori che hanno ridisegnato negli anni novanta del secolo scorso la dirigenza sanitaria pubblica.
Erronea è poi affermazione dei ricorrenti secondo la quale essi sarebbero materialmente impossibilitati a conseguire la specializzazione richiesta nel concorso al quale hanno chiesto di partecipare perché la scuola di specializzazione in odontoiatria sarebbe stata abolita contestualmente al sorgere della possibilità di conseguire il relativo diploma di laurea: da ciò essi deducono che avrebbero già conseguito con la laurea il relativo titolo di specializzazione in odontoiatria. Appare, infatti, pacifico dal complesso contesto normativo esaminato, e in particolare dall’art. 15 del D.Lgs. n. 502, che gli odontoiatri possono partecipare al concorso per dirigente odontoiatra non solo quando e se in possesso di una specializzazione in una delle materie che fanno parte della propria disciplina base – appartenente alla classe delle specializzazioni in odontoiatria (di cui al D.M. 1.8.2005, area servizi clinici, come sostituito dal D.M. 31.7.2006), che comprende le seguenti tipologie: chirurgia orale, ortognatodonzia, odontoiatria pediatrica e odontoiatria clinica generale – ma anche nel caso in cui abbiano conseguito una specializzazione in una “disciplina affine”.
Pertanto occorre affermare che la laurea in odontoiatria e protesi dentaria, e la relativa abilitazione all’esercizio professionale conseguita a seguito del superamento dell’apposito esame di Stato, permette l’esercizio della professione di odontoiatra (cfr., art. 1 della legge 24.7.1985, n. 409) ma senza un ulteriore titolo di specializzazione nell’area dell’odontoiatria o in una disciplina affine non può essere consentita la partecipazione ai concorsi per l’accesso al primo livello dirigenziale del servizio sanitario nazionale.
Il primo mezzo deve essere con ciò disatteso.
3. Con il secondo motivo di ricorso si assume che un’eventuale interpretazione del citato articolo 28 del D.P.R. n. 483 del 1997 preclusiva allo loro partecipazione al concorso pubblico per dirigente odontoiatra del servizio sanitario provinciale sarebbe in contrasto con le direttive comunitarie 78/686/CEE e 78/687/CEE del 25.7.1978, che avrebbero garantito ai laureati in odontoiatria l’accesso alla professione, anche in qualità di salariati, senza distinzioni di sorta tra il titolo libero professionale e la qualità di dipendenti del settore privato o di quello pubblico.
Il Collegio osserva che l’art. 62 della direttiva 7.9.2005, n. 2005/36/CE ha abrogato le precedenti direttive invocate dai ricorrenti, precisando comunque che “i riferimenti alle direttive abrogate si intendono fatti alla presente direttiva”. La nuova disciplina distingue la preparazione del dentista di base, che si consegue dopo cinque anni di studi teorici e pratici, da quella del dentista specialista, che presuppone un ulteriore periodo di formazione teorica e pratica non inferiore ai tre anni (cfr. artt. 34 e 34 e allegato V, paragrafo V.3.), precisando, inoltre, che “negli Stati membri l’accesso alle professioni di medico… dentista… dovrebbe essere subordinato al possesso di un determinato titolo, il che garantisce che l’interessato ha seguito una formazione che soddisfa i requisiti minimi stabiliti” e che “tutti gli Stati membri dovrebbero riconoscere la professione di dentista come professione specifica distinta da quella di medico, specializzato o no in odontostomatologia. Gli Stati membri dovrebbero far sì che la formazione di dentista conferisca le competenze necessarie per tutte le attività di prevenzione, di diagnosi e di trattamento relative ad anomalie e malattie dei denti, della bocca, delle mascelle e dei tessuti attigui. L’attività professionale di dentista dovrebbe essere esercitata dai possessori di un titolo di formazione di dentista ai sensi della presente direttiva”.
La legge 24.7.1985, n. 409, come modificata dall’art. 13 della legge 3.2.2003, n. 14 (legge comunitaria 2002), che ha recepito la precedente direttiva 25.7.1978, n. 78/686/CEE, ha istituito in Italia la professione sanitaria di odontoiatra, per l’esercizio della quale è richiesto il possesso del diploma di laurea in odontoiatria e protesi dentaria e l’abilitazione all’esercizio professionale conseguita a seguito del superamento di apposito esame di Stato.
Anche alla luce della vista normativa europea previgente e sopravvenuta, rimane dunque valido quanto affermato dal Consiglio di Stato con la decisione sopra citata, con la quale ha precisato che occorre tenere distinte la finalità della menzionata legge n. 409 del 1985 – “istitutiva della professione sanitaria di odontoiatria e del relativo corso di laurea” e che ha garantito l’accesso alla professione di dentista ai laureati in odontoiatria – dalle finalità del combinato disposto del D.Lgs. n. 502 del 1992 e del D.P.R. n. 483 del 1997, successivi alla suddetta legge, nei quali si è tenuto conto dei contenuti della stessa e prescritto, nonostante ciò, che, tra i requisiti, figuri la specializzazione senza eccezioni, perché trattasi dell’ordinamento dell’accesso alla dirigenza pubblica, “imperniato su un organigramma che inserisce il personale del servizio sanitario nazionale direttamente nella dirigenza e tale ruolo non può essere conseguito con il semplice diploma di laurea, ma con una più approfondita conoscenza professionale che non può che essere ricondotta alla specializzazione”.
Sulla stessa questione è stato altresì sostenuto che “sotto il profilo funzionale, una cosa è la professione libera di odontoiatra che si limita all’erogazione di prestazioni sanitarie, ed un’altra cosa è la figura di dirigente sanitario, la cui opera implica (oltre all’erogazione di prestazioni sanitarie) l’inserimento in una struttura complessa, la collaborazione ed il raccordo con gli altri sanitari; le attività di consulenza, di coordinamento, di controllo e di indirizzo dei collaboratori appartenenti del servizio (che tra l’altro non sono liberamente scelti dal dirigente). Pertanto del tutto legittimamente, da un lato, si è affermata l’idoneità della laurea in odontoiatra a garantire la necessaria professionalità per l’esercizio della professione libera, e dall’altro si è richiesto che coloro che vogliono accedere al livello dirigenziale del S.S.N. debbano necessariamente avere la specializzazione. Pertanto, posto che l’odontoiatria privata e la dirigenza pubblica concernono posizioni differenti, e tra di loro estranee, deve negarsi che l’art. 28 del D.P.R. n. 483 del 1997 sulla dirigenza implichi una mortificazione della laurea in odontoiatria… perché, nel prevedere un maggiore livello di preparazione per l’accesso alla dirigenza dà luogo ad una scelta di assoluta discrezionalità normativa – come tale estranea al sindacato di legittimità di questo giudice – che, anche sotto i profili della logica e della razionalità, appare esente da mende in quanto è direttamente coerente con le norme che disciplinano la dirigenza pubblica in generale e quella del servizio sanitario nazionale in particolare… e tende ad assicurare una reale maggiore professionalità dei dirigenti sanitari che sono chiamati ad operare all’interno di enti e strutture del servizio sanitario nazionale e quindi in definitiva ad assicurare il buon andamento della amministrazione di cui all’art. 97 Costituzione” (cfr., T.A.R. Lazio, Roma, n. 1690 del 2006, cit.).
Anche il secondo motivo va perciò disatteso.
4. Per tutte le ragioni esposte il ricorso deve essere di conseguenza respinto.
Quanto alle spese di lite, vista la particolarità della vicenda e il contrasto giurisprudenziale, il Collegio ritiene che possano rimanere integralmente compensate fra le parti in causa.
P.Q.M.
il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino – Alto Adige, sede di Trento, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 135 del 2008, lo respinge.
Compensa le spese del giudizio.
Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 21.5.2009 con l’intervento dei Magistrati:
omissis