Un direttore di distretto si era visto destinatario di una sanzione amministrativa di oltre quindicimila euro per aver omesso di tenere, presso il poliambulatorio pubblico, il registro di carico e scarico dei rifiuti speciali pericolosi prodotti.
Ha affermato la Suprema Corte che, soltanto con il D.Lgs. 19 giugno 1999, n. 229, i distretti sanitari hanno ricevuto una disciplina che ne ha previsto l’autonomia “tecnico – gestionale ed economico – finanziaria”. Non può, allora, farsi riferimento a tale disciplina per giustificare la responsabilità del direttore del distretto sanitario per fatti commessi in epoca anteriore alla sua entrata in vigore; sicché, in presenza della previsione generale secondo cui “tutti i poteri di gestione (…) sono riservati al direttore generale”, eventuali poteri gestionali e di spesa del direttore di un distretto sanitario, coinvolgenti anche la tenuta dei registri dei rifiuti, dovevano trovare fondamento su una delega o altre disposizioni organizzative interne della ASL. [Avv. Ennio Grassini – www.dirittosanitario.net]
Cassazione Civile – Sezione II, Sent. n. 20618 del 24.09.2009
omissis
Svolgimento del processo
Il dott. R.M. propose, davanti al Tribunale di Tivoli, opposizione all’ordinanza 17 giugno 2003, n. 114, con cui l’amministrazione provinciale di Roma, a seguito di verbale di accertamento del X. , gli aveva ingiunto il pagamento di Euro 15.479,79 a titolo di sanzione amministrativa per violazione del D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, art. 12, comma 1, per avere, quale direttore del distretto sanitario di X. , omesso di tenere, presso il poliambulatorio pubblico di X. , il registro di carico e scarico dei rifiuti speciali pericolosi ivi prodotti.
Dedusse che l’ordinanza era tardiva, per violazione del termine di cui alla L. 8 agosto 1990, n. 241, art. 2 e che egli non aveva alcuna responsabilità, sia perché non era nè il direttore sanitario nè il legale rappresentante della ASL, sia perché non era comunque in suo potere instaurare il registro in questione.
Nel contraddittorio con l’amministrazione provinciale, il Tribunale ha respinto l’opposizione osservando: che il termine di cui alla L. 8 agosto 1990, n. 241, art. 2 non si applica ai procedimenti amministrativi sanzionatori disciplinati dalla L. 24 novembre 1981, n. 689; che il direttore sanitario del poliambulatorio, pur non rivestendo la qualifica di legale rappresentante della ASL – spettante invece al direttore generale – è, senza necessità di un’apposita delega di poteri, direttamente responsabile, come previsto dal D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, art. 45, comma 2, della tenuta del registro in questione, il quale, ai sensi del D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, art. 12, comma 3, deve essere istituito “presso ogni impianto di produzione” dei rifiuti; che vana era la giustificazione, addotta dall’opponente, di avere inutilmente richiesto al direttore amministrativo la fornitura dei registri, come da nota scritta prodotta in giudizio, considerato che, essendo egli per legge direttamente responsabile, non poteva giustificarsi deducendo l’impossibilità di acquistare registri del costo di pochi euro, e che, comunque, avrebbe semmai dovuto interrompere l’attività’ di produzione di rifiuti pericolosi, anche chiudendo la struttura che dirigeva.
Il dott. R. ricorre quindi per Cassazione articolando quattro motivi di censura, illustrati anche da memoria.
Resiste con controricorso l’amministrazione provinciale.
Motivi della decisione
1. – Va preliminarmente respinta l’eccezione, sollevata dalla controricorrente, di tardività del ricorso per esser stato notificato un anno e 46 giorni dopo la pubblicazione della sentenza impugnata. Invero questo è, appunto, il termine per impugnare c.d. lungo previsto dalla legge, maggiorato del periodo di sospensione feriale.
2. – Con il primo motivo di ricorso, denunciando violazione della L. 8 agosto 1990, n. 241, art. 2, della L. n. 689 del 1981, artt. 18 e 28 e 2, 3, 24, 97 e 111 Cost., si ripropone la questione della tardività dell’ordinanza ingiunzione per violazione del termine di trenta giorni di cui alla L. 8 agosto 1990, n. 241, art. 2, comma 3. 2.1. – Il motivo è infondato. Le Sezioni Unite di questa Corte, risolvendo il contrasto insorto nell’ambito delle sezioni semplici di questa Corte, hanno infatti chiarito che la disposizione di cui alla L. 8 agosto 1990, n. 241, art. 2, comma 3, tanto nella sua originaria formulazione, secondo cui il procedimento amministrativo deve essere concluso entro il termine di trenta giorni, quanto nella formulazione risultante dalla modificazione apportata dal D.L. 14 marzo 2005, n. 35, art. 36 bis. conv. dalla L. 14 maggio 2005, n. 80, secondo cui detto termine è di novanta giorni (non viene qui in considerazione l’ulteriore modifica introdotta dalla L. 18 giugno 2009, n. 69, inapplicabile perché successiva ai fatti di causa, oltre che alla decisione delle Sezioni Unite), nonostante la generalità del testo legislativo in cui è inserita,è incompatibile con i procedimenti regolati dalla L. n. 689 del 1981, che costituisce un sistema di norme organico e compiuto e delinea un procedimento di carattere contenzioso scandito in fasi i cui tempi sono regolati in modo da non consentire, anche nell’interesse dell’incolpato, il rispetto di un termine così breve (sentenza n. 9591 del 2006). Tale soluzione, che questo collegio pienamente condivide, non è posta in crisi dal generico riferimento a principi comunitari, che risulterebbero da essa vulnerati, fatto nella memoria depositata dal ricorrente richiamando, peraltro, decisioni della Corte di Giustizia Europea riferite ai termini assegnati dal Trattato (in particolare dal vecchio art. 175) alle istituzioni comunitarie e non alle amministrazioni degli stati membri.
3. – Con il secondo motivo, denunciando violazione del D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, art. 45 e L. n. 689 del 1981, art. 6 nonché vizio di motivazione, si contesta che il ricorrente fosse il soggetto responsabile, all’interno della ASL, della tenuta del registro di cui trattasi. Si precisa che egli non rivestiva la qualifica di direttore sanitario della ASL, bensì quella, più modesta, di responsabile di un distretto sanitario – figura disciplinata successivamente ai fatti per cui è causa dal D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, artt. 3 quater, quinquies e sexies, introdotti dal D.Lgs. 19 giugno 1999, n. 229 – sfornito di autonomi poteri gestionali e di spesa che gli imponessero la istituzione e tenuta del registro. Si contesta, altresì, che il relativo obbligo sia posto a carico del responsabile sanitario dal D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, art. 45, comma 2, il quale, invece, fa riferimento alla sola responsabilità per il rispetto del disposto del precedente comma 1, che regola il solo deposito temporaneo dei rifiuti presso il luogo di produzione, non certo la tenuta del registro di carico e scarico.
La responsabilità della tenuta del quale grava, pertanto, sul direttore generale della ASL, cui spettano, ai sensi dl D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 3, comma 6 “tutti i poteri di gestione”. 3.1. – Il motivo e’ fondato.
Come esattamente osserva il ricorrente, il D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, art. 45, comma 2, non prevede la responsabilità del direttore o responsabile sanitario per la tenuta del registro di carico e scarico dei rifiuti, bensì per il solo deposito temporaneo dei rifiuti sanitari pericolosi prodotti nella struttura di cui è responsabile.
È poi vero che la tenuta dei registri deve essere effettuata presso ogni impianto (D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, art. 12, comma 3); ma un conto è’ la dislocazione della stessa, un conto l’individuazione del soggetto responsabile, che non deriva dalla dislocazione dei registri, bensì dalla disciplina del riparto delle competenze -con le connesse responsabilità – interne all’ente produttore dei rifiuti.
Occorre, infatti, fare applicazione della regola generale secondo cui, relativamente alle persone giuridiche o enti morali, la responsabilità per l’illecito amministrativo (come per quello penale) grava sul soggetto che sia investito – in base alla legge o a disposizioni interne dell’ente – del potere decisionale e di spesa con riguardo alla condotta sanzionata. Questo soggetto può essere, a seconda dei casi, il titolare dell’organo gestorio di vertice dell’ente, oppure un altro soggetto investito di competenza settoriale propria o delegata.
Per quanto riguarda le ASL, soltanto con il D.Lgs. 19 giugno 1999, n. 229, che ha inserito nel D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, gli artt. 3 quater, quinquies e sexies, i distretti sanitari hanno ricevuto una disciplina che ne ha previsto l’autonomia “tecnico – gestionale ed economico – finanziaria” (art. 3 quater, cit.). Non può, allora, farsi riferimento a tale disciplina per giustificare la responsabilità del direttore del distratto sanitario di X. per fatti commessi in epoca anteriore alla sua entrata in vigore (il verbale di accertamento è del gennaio 1999); sicché, in presenza della previsione generale secondo cui “tutti i poteri di gestione (…) sono riservati al direttore generale” (D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 3, comma 6), eventuali poteri gestionali e di spesa del direttore di un distretto sanitario, coinvolgenti anche la tenuta dei registri dei rifiuti, dovevano trovare fondamento su una delega o altre disposizioni organizzative interne della ASL. Della indicazione di siffatti provvedimenti, però, né il Tribunale, né l’amministrazione provinciale si sono dati carico.
4. – Nell’accoglimento del motivo appena esaminato restano assorbiti i restanti due motivi di ricorso, con cui si censura la mancata esclusione del requisito della colpa dell’opponente (terzo motivo) e l’omessa pronunzia sulla deduzione della tenuta di un unico registro di carico e scarico dei rifiuti presso la direzione generale, che avrebbe giustificato l’applicazione della più lieve sanzione di cui al D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, art. 52, comma 4. 5. – In conclusione, la sentenza impugnata va cassata in accoglimento della censura accolta e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto (posto che del fondamento – in fatto, appunto – dei necessari poteri del dott. R. l’amministrazione provinciale, come detto, non si è data carico), la causa può essere decisa nel merito (art. 384 c.p.c., comma 1, ult. parte) con l’accoglimento dell’opposizione e l’annullamento dell’ordinanza ingiunzione opposta.
6. – Le spese dell’intero processo, sia di merito che di legittimità, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
LA CORTE Rigetta il primo motivo di ricorso, accoglie il secondo, dichiara assorbiti gli altri, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, accoglie l’opposizione del dott. R.M. ed annulla l’ordinanza ingiunzione opposta; condanna l’amministrazione provinciale di Roma al pagamento delle spese processuali, liquidate, quanto al giudizio di primo grado, in Euro 1.700,00, di cui 200,00 per esborsi, e, quanto al giudizio di cassazione, in Euro 2.200,00, di cui 200,00 per esborsi, oltre spese generali ed accessori di legge.
Così deciso in Roma, il 16 giugno 2009.
Depositato in Cancelleria il 24 settembre 2009