Un Comune impugnava dinanzi al TAR alcuni provvedimenti con cui l’Azienda sanitaria trasferiva le competenze in materia di derattizzazione agli Enti locali.Il Comune si doleva che i provvedimenti impugnati violavano le disposizioni di legge statali e regionali in materia nonché alcuni atti normativi di rango secondario.

Consiglio di Stato – Sez. III; Sent. n. 5267 del 19.09.2011

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Gorizia aveva impugnato dinanzi al Tar Friuli Venezia Giulia, chiedendone l’annullamento:

– la nota prot. n. 24549 del 20.7.2007 del Dipartimento di Prevenzione dell’Azienda per i Servizi sanitari n.2 “Isontina” con la quale si comunicava che a seguito della nota regionale prot. n. 12911/SPS-AAGG del 15.6.2007, le competenze in materia di derattizzazione sarebbero state trasferite dall’A.S.S. ai Comuni a decorrere dal 1°.1.2008;

– la nota prot. n. 12911/SPS-AAGG del 15.6.2007 della Direzione Centrale Salute e Protezione Sociale della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, con cui si era espresso l’avviso che le competenze in materia di derattizzazione erano dei Comuni e non delle Aziende Sanitarie, dando a queste ultime direttive in tal senso;

-la deliberazione n. 768 del 20.7.2007 del Direttore Generale dell’Azienda per i Servizi Sanitari n.2 “Isontina” nella parte in cui demandava alla struttura operativa complessa di sanità pubblica veterinaria, la predisposizione degli atti necessari per il trasferimento ai Comuni, entro e non oltre il termine del 31.12.2007, delle funzioni relative all’esercizio diretto dell’attività di derattizzazione, in conformità agli indirizzi espressi dalla Direzione Centrale Salute e protezione sociale con nota 12911 del 15.6.2007, fermo restando il compito di espletare la vigilanza sulla predetta attività in capo alla medesima struttura.

Il Comune di Gorizia si doleva che i provvedimenti impugnati, attribuendo la competenza relativa alla attività di derattizzazione e disponendo il trasferimento della relativa funzione dalla ASS n. 2 al Comune, violavano le disposizioni di legge statali e regionali nonché alcuni atti normativi di rango secondario in particolare:

– l’art. 14 comma 3 lettere c) e p) della legge n. 833 del 1978;

– l’art. 7 comma 1 punto 1) e l’art.9, art. 15 lett. B) della l.r. n. 43/81;

– l’art 7 bis e l’art. 7 ter comma 1, lettera a) del d.lgs. n. 502 del 1992;

– l’allegato 1.A e 1.B al D.P.C.M. 29.11.2002.

Il Tar, con la sentenza appellata dichiarava inammissibile il ricorso nella parte in cui era diretto all’annullamento della nota prot. 19911/SPS-AAGG del 15.6.2007 della Direzione Centrale Salute e Protezione Sociale della Regione con la quale si esprimeva un parere in punto di competenza del Comune in materia di derattizzazione; per il resto accoglieva il ricorso disponendo l’annullamento della nota prot. 24549 del 20.7.2007 del Dipartimento di Prevenzione della ASS. n.2 e della deliberazione n.768 del 20.7.2007 del Direttore Generale della ASS.n.2.

Compensava, inoltre, le spese di giudizio e condannava la ASS. n.2 a rifondere al Comune ricorrente, ai sensi dell’art. 13 comma 6 bis DPR 30 maggio 2002 n.115 l’importo del contributo unificato.

Avverso la sentenza del Tar ha presentato appello la Azienda per i servizi sanitari n. 2 Isontina lamentando con dovizia di argomentazioni le conclusioni cui è pervenuto il primo giudice concludendo con una richiesta di riforma della sentenza.

Si è costituito il Comune di Gorizia per resistere al ricorso argomentando per il rigetto dell’appello.

All’udienza di trattazione del 15.7.2011 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

2. La Sezione ritiene che l’appello merita accoglimento.

Va premesso, al fine di collocare nella giusta prospettiva il presente contenzioso, che le attività di disinfezione, disinfestazione e derattizzazione non possono essere considerate quali compiti sanitari in senso proprio ed appaiono piuttosto da assimilare ad attività che, pur avendo una sicura rilevanza per la salute, rientrano nella competenza di enti diversi dalle aziende sanitarie locali.

Infatti, come rilevato nella nota n. 10652/DS del 15 giugno 2007 che ha richiamato una pertinente sentenza del giudice amministrativo (Tar Campania, Napoli, Sez. I, 7 ottobre 2004 n. 13593), per antica tradizione i comuni sono dotati di una competenza generale in materia di igiene e sanità pubblica sicché, in mancanza di dati normativi univoci che attribuiscano alle aziende sanitarie locali l’esercizio delle attività di disinfezione, disinfestazione e derattizzazione, le attività in parola che, si ribadisce, non possono essere considerate quali compiti sanitari in senso proprio (come ad es. la somministrazione di terapie e di medicinali, interventi chirurgici o ricoveri ospedalieri), essendo invece assimilaboli ad attività quali il corretto smaltimento dei rifiuti, il mantenimento di idonee condizioni igieniche o ambientali, e devono quindi considerarsi come rientranti nella competenza di enti diversi dalle aziende.

La competenza dei comuni circa l’esercizio delle attività in questione si evince dagli artt. 3 e 33 del R.D. n. 1265 del 1934, ed in particolare dall’art. 259 di tale R.D., che testualmente recita: “I comuni provvedono ai servizi di profilassi, assistenza e disinfezione per le malattie contagiose. Tali servizi possono essere assicurati mediante consorzi fra comuni secondo le norme contenute nel testo unico della legge comunale e provinciale”.

Tale norma è confermata dagli artt. 27 e 32 del D.P.R. n. 616 del 1977. L’art. 27 indica in particolare, tra le materie concernenti l’assistenza sanitaria ed ospedaliera, la prevenzione e la cura delle malattie (lett. A) e l’igiene degli insediamenti urbani e della collettività (lett. D); l’art. 32 attribuisce ai comuni, singoli ed associati, tutte le funzioni amministrative di cui all’art. 27 che non siano espressamente riservate allo Stato, alle Regioni ed alle Province.

La esistenza di una competenza residuale generale in relazione alle esigenze del territorio riservata ai comuni si deduce anche dall’art. 13 del d.lgs. n. 267 del 2000 “Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità…”.

Per la Regione Friuli Venezia Giulia l’art. 1 della legge regionale n. 43 del 1981 ha previsto che tutte le funzioni in materia di igiene e sanità pubblica siano attribuite ai comuni che le esercitano attraverso settori, presidi e servizi delle usl da considerare alla stregua di meri organi amministrativi dell’ente locale.

Successivamente è intervenuta la normativa di riassetto del Servizio Sanitario Nazionale e la trasformazione delle usl in aziende con personalità giuridica pubblica ad autonomia imprenditoriale in virtù del d.lgs. n. 502/1992, del d.lgs. n. 517/1993 e del d.lgs. n. 229/1999.

La predetta trasformazione, ad eccezione dei casi in cui il d.lgs. 502 del 1992, pur se abbia provveduto a disciplinare in maniera diversa o comunque ex novo alcune funzioni o attività in materia di igiene e sanità pubblica, non ha determinato un trasferimento di funzioni dai comuni che le esercitavano attraverso le usl alle aziende sanitarie.

Pertanto ha errato il primo giudice allorché ha preteso di individuare nella trasformazione usl in aziende un passaggio di funzioni dal comune all’azienda per i servizi sanitari .

In particolare ad avvalorare tale passaggio di funzioni dai comuni alle usl non soccorre né la legge n. 833 del 1978, né l’art. 9 della legge regionale n. 43 del 1981 il quale non ha fatto altro che prevedere che determinate attività venissero esercitate da alcuni settori della usl, ferma restando la competenza funzionale del comune.

Né argomenti univoci per la attribuzione della attività di derattizzazione a carico dell’azienda sanitaria possono derivare all’art. 15 della legge regionale sopradetta che semmai valorizza l’opposto essendosi limitata ad attribuire la attività derattizzazione alla usl in via del tutto temporanea, solo per un periodo di tre anni dalla entrata in vigore delle legge regionale e comunque sino alla individuazione dei servizi e presidi interzonali.

Erra ancora il Tar individuando la competenza della aziende in tema di derattizazione sulla base degli artt. 7 bis e ter del d.lgs. n. 502/1992 e succ. mod. e del DPCM 29 novembre 2001.

Non è in particolare condivisibile l’avere ricondotto l’attività di derattizzazione nel concetto di disinfestazione.

La attività di derattizzazione è propriamente attività preventiva, generale e periodica che prescinde dalla esistenza di malattie infettive essendo tesa a ridurre ordinariamente il numero dei ratti al di sotto di una certa soglia indipendentemente dalla insorgenza di malattie infettive.

D’altro canto, la profilassi diretta di una malattia infettiva è l’insieme delle misure di prevenzione che mirano a impedire la diffusione dei germi attraverso l’isolamento del malato e l’uccisione dei germi.

In tale attività rientra la disinfestazione cioè la distruzione dei macroparassiti in presenza di una malattia infettiva.

Ma la derattizzazione prescinde dalla esistenza di una malattia infettiva o comunque da una situazione di pericolo per la salute pubblica trattandosi, come prima osservato, di una attività ordinaria, preventiva e generale, indipendente dalla insorgenza di una vera e propria patologia mentre nel caso che la infestazione rappresenti un fattore di rischio sanitario e gli interventi di disinfestazione siano per tali motivi connessi alla prevenzione delle malattie diffusive e infettive essi devono essere effettuati dalla aziende sanitarie.

Infine in ordine alla attività di vigilanza igienica sulla attività di disinfestazione, disinfestazione e derattizzazione, prevista dal DPCM 29 novembre 2001, è agevole evidenziare che il riferimento alla vigilanza implica la necessità che siffatte attività vengano effettuate da soggetti diversi dalle aziende; diversamente il riferimento alla vigilanza non avrebbe ragion d’essere posto che vi sarebbe coincidenza tra il soggetto vigilante e soggetto vigilato.

3. In conclusione l’appello merita accoglimento e la sentenza del Tar deve essere riformata.

4. Spese e onorari dei due gradi seguono la soccombenza a carico del Comune di Gorizia e a favore della azienda per i servizi sanitari n.2 “Isontina” nella misura di euro 3.000,00 (tremila).

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