Se in termini generali l’art. 3 L. n. 56 del 1989 prescrive per l’abilitazione all’attività di psicoterapeuta il conseguimento di una vera e propria specializzazione quadriennale “presso scuole di specializzazione universitaria o presso istituti a tal fine riconosciuti” , la ricorrente non risulta tuttavia in possesso di siffatta specializzazione, essendo abilitata all’esercizio della professione “in deroga a quanto previsto dall’articolo 3” e per effetto di una speciale legittimazione prevista a beneficio dei laureati entro l’anno accademico 1992-1993, in forza di un regime normativo transitorio, applicabile sino al quinto anno successivo alla data d’ingresso in vigore della L. n. 56 del 1989 (cfr. in proposito il relativo art. 35, comma 3).
Per questo, benché abilitata alla professione di psicoterapeuta, la ricorrente non può essere considerata in possesso di titolo di specializzazione ai sensi del D.M. n. 509 del 1999.
Né rileva, in senso contrario, che la legge preveda alcune forme di equiparazione fra l’abilitazione “in deroga”, di cui al suddetto art. 35, e il possesso di vero e proprio titolo di specializzazione ex art. 3 L. n. 56 del 1989: laddove previste, infatti, tali forme di assimilazione hanno pur sempre finalità ed effetti specifici, ma non valgono a far sì che sic et simpliciter lo psicoterapeuta abilitato a norma dell’art. 35 possa essere considerato titolare di diploma di specializzazione (cfr., ad es., l’art. 2, comma 3, L. n. 401 del 2000, che prevede un’equiparazione fra le due figure “ai fini dell’inquadramento nei posti organici di psicologo” presso il Servizio sanitario nazionale; in tale contesto, seppure la disposizione richiama in relazione all’art. 35 un “titolo di specializzazione in psicoterapia”, ciò fa evidentemente in termini atecnici, essendo chiara la specifica finalità della norma, relativa al solo inquadramento in organico delle varie figure; il che trova conferma nel successivo art. 24-sexies D.L. n. 248 del 2007, che ben distingue “i titoli di specializzazione rilasciati ai sensi dell’articolo 3 della L. 18 febbraio 1989, n. 56” dal “riconoscimento di cui al comma 1 dell’articolo 35 della medesima legge”, e ciò pur sempre ai fini della “ammissione ai concorsi per i posti organici presso il Servizio sanitario nazionale, di cui all’articolo 2, comma 3, della L. 29 dicembre 2000, n. 401”, disposizione che va dunque interpretata in tali termini).
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 1244 del 2015, proposto da
A.F.C., rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Cristina Manni e Domenico Tomassetti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Domenico Tomassetti in Roma, via Giuseppe Gioacchino Belli, n. 27;
contro
Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Federica Graglia, con cui è domiciliata in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione Seconda, n. 08905/2014, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 ottobre 2019 il Cons. Alberto Urso e uditi per le parti gli avvocati Domenico Tomassetti e, in sostituzione dell’avv. Graglia, Enrico Maggiore;
Svolgimento del processo
1. Con determina dirigenziale del 29 dicembre 2009 il Comune di Roma bandiva una procedura concorsuale per la progressione verticale riservata a dipendenti a tempo indeterminato ai fini del conferimento di n. 380 posti nel profilo professionale di funzionario amministrativo, cat. D.
2. C.A.F., quale dipendente comunale a tempo indeterminato, partecipava alla procedura classificandosi 493.ma, a soli 0,30 punti dall’ultimo dei vincitori.
3. Avverso la graduatoria, il bando e i verbali – oltreché il rigetto della richiesta di riesame – la C. proponeva ricorso al Tribunale amministrativo per il Lazio che, nella resistenza di Roma Capitale, respingeva l’impugnativa.
4. La C. ha proposto appello avverso la sentenza segnata in epigrafe, deducendo:
I) mancata integrazione del contraddittorio;
II) violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 35 L. n. 56 del 1989; erroneità della sentenza nella parte in cui non ha constatato che, in forza di espressa disposizione di legge per l’esercizio dell’attività di psicoterapeuta, è richiesta la specializzazione professionale e non già la semplice abilitazione professionale di psicologo;
III) violazione e falsa applicazione dell’art. 35 L. n. 56 del 1989; erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto corretto l’operato della commissione esaminatrice laddove la stessa non ha valutato i titoli di specializzazione posseduti;
IV) erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto non valutabile il titolo di preferenza posseduto.
5. Resiste al gravame Roma Capitale chiedendo il rigetto dell’appello.
6. Dopo la rituale discussione all’udienza pubblica del 17 ottobre 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
1. Può prescindersi dall’esame delle eccezioni preliminari, stante l’infondatezza nel merito dell’appello.
2. Col primo motivo l’appellante si duole dell’omessa integrazione del contraddittorio nei confronti degli altri candidati utilmente collocati in graduatoria, malgrado la sua specificata richiesta, denegata dalla sentenza a causa dell’infondatezza del ricorso.
2.1. Il motivo è infondato, atteso che è possibile prescindere dall’integrazione del contraddittorio in caso di rilevata infondatezza del ricorso (cfr. art. 49, comma 2, cod. proc. amm.), il che va confermato anche nel presente grado di appello, stante l’infondatezza nel merito dello stesso alla stregua delle ragioni che seguono.
3. Col secondo motivo l’appellante censura la sentenza nella parte in cui non ha ritenuto che l’abilitazione all’esercizio dell’attività di psicoterapeuta dovesse essere apprezzata ai fini dell’attribuzione del punteggio concorsuale, quanto meno alla stregua di titolo di specializzazione, non esaurendosi essa in una mera abilitazione professionale, bensì consistendo in una vera e propria specializzazione equiparata dall’art. 35 L. n. 56 del 1989 alla frequentazione di corrispondente corso.
3.1. Il motivo è infondato.
3.1.1. L’appellante è abilitata all’esercizio dell’attività di psicoterapeuta ai sensi dell’art. 35 L. n. 56 del 1989, a tenore del quale “in deroga a quanto previsto dall’articolo 3, l’esercizio dell’attività psicoterapeutica è consentito a coloro i quali o iscritti all’ordine degli psicologi o medici iscritti all’ordine dei medici e degli odontoiatri, laureatisi entro l’ultima sessione di laurea, ordinaria o straordinaria, dell’anno accademico 1992-1993, dichiarino, sotto la propria responsabilità, di aver acquisita una specifica formazione professionale in psicoterapia, documentandone il curriculum formativo con l’indicazione delle sedi, dei tempi e della durata, nonché il curriculum scientifico e professionale, documentando la preminenza e la continuità dell’esercizio della professione psicoterapeutica”. A tal fine era “compito degli ordini stabilire la validità di detta certificazione”.
Ciò posto, considerato che la procedura concorsuale riguardava il “profilo professionale di funzionario amministrativo (…) famiglia economico-amministrativa e servizi di supporto”, senz’altro l’abilitazione vantata dalla C. non poteva valere quale “abilitazion(e) professional(e)” ai sensi dell’art. 3 del bando (attributiva di n. 0,50 punti), atteso che abilitazioni di tal fatta assumevano rilievo solo se e nella misura in cui “attinenti al profilo professionale oggetto di progressione”.
Le conclusioni raggiunte dall’appellata sentenza di escludere rilevanza all’abilitazione nella suddetta prospettiva vanno dunque confermate.
Parimenti, per le stesse ragioni, detta abilitazione non poteva essere apprezzata quale titolo di specializzazione o corso di perfezionamento post-universitario “attinent(e) al profilo oggetto della progressione”.
L’appellante si duole tuttavia anche della decisione del Tar di escludere che l’abilitazione de qua potesse valere quale di titolo di specializzazione o corso di perfezionamento post-universitario “non attinent(e) al profilo professionale oggetto della progressione”, attributivo di n. 0,30 punti a fini di graduatoria.
In proposito i giudici di primo grado hanno escluso tale possibile valorizzazione atteso che “trattasi appunto di abilitazione professionale”, perciò soggetta a diverso regime ai sensi del bando, e comunque avente natura ben diversa e non comparabile a quella dei titoli di specializzazione.
In senso contrario l’appellante sostiene che l’abilitazione vantata, ai sensi del suddetto art. 35 L. n. 56 del 1989, sarebbe a tutti gli effetti equivalente a un titolo di specializzazione e come tale dovrebbe essere considerata nella corrispondente categoria dei titoli non attinenti al profilo professionale oggetto della progressione.
3.1.2. L’assunto non è condivisibile.
La commissione esaminatrice, con verbale del 13 ottobre 2010, stabiliva in relazione ai titoli di specializzazione e ai corsi di perfezionamento post-universitari che, in considerazione “della genericità dell’espressione utilizzata dal bando” avrebbe proceduto “alla valutazione esclusiva dei titoli universitari di cui al D.M. n. 509 del 1999 s.m.i. conseguiti presso le Università od altri Istituti legalmente riconosciuti”.
La determinazione è da ritenere legittima, sia perché in sé non difforme dalle previsioni del bando (che richiama in proposito i “titoli di specializzazione” e “corsi di perfezionamento post-universitari”), sia in quanto rientrante nell’apprezzamento discrezionale della commissione in ordine all’individuazione dei titoli valutabili nell’ambito di un concorso pubblico, in specie non irragionevolmente esercitato alla luce della chiara differenza fra titoli riconosciuti ai sensi del D.M. n. 509 del 1999 ed altri titoli (cfr. Cons. Stato, IV, 4 ottobre 2018, n. 5698, secondo cui “l’individuazione dei titoli valutabili nell’ambito di un concorso pubblico, la rilevanza e l’importanza degli stessi, la fissazione dei criteri per l’attribuzione ai candidati dei punteggi spettanti per i titoli da essi vantati nell’ambito del punteggio massimo stabilito, rientrano nella discrezionalità della commissione esaminatrice all’uopo nominata”; Cons. Stato, IV, 4 ottobre 2018, n. 5697; V, 24 luglio 2014, n. 3956; IV , 24 luglio 2012, n. 4212).
Né rileva in senso contrario il principio per cui spetta alla sola legge, e non alla commissione, il giudizio di equipollenza fra i titoli (Cons. Stato, III, 29 gennaio 2013, n. 552), atteso che nessun giudizio di tal fatta viene in rilievo nel caso di specie, trattandosi esclusivamente di selezionare, nella definizione dei criteri valutativi, quali titoli possano assumere valore nell’ambito di quelli “di specializzazione” e “corsi di perfezionamento post-universitari” richiamati dal bando.
Alla luce di ciò deve escludersi che l’abilitazione professionale vantata dalla C. ai sensi dell’art. 35 L. n. 56 del 1989 possa costituire un titolo utile ai fini dell’attribuzione del punteggio previsto dal bando.
Ai sensi dell’art. 1, comma 1, lett. f) D.M. n. 509 del 1999, preso a riferimento dalla commissione, costituiscono infatti “titoli di studio (…) la laurea, la laurea specialistica e il diploma di specializzazione rilasciati al termine dei corrispondenti corsi di studio, come individuati nell’articolo 3”; tale ultima disposizione stabilisce a sua volta, in relazione ai titoli post-universitari, che “le università rilasciano (…) il diploma di specializzazione (DS) e il dottorato di ricerca (DR)” (cfr. anche l’art. 3, comma 6, rispetto alle specifiche caratteristiche del corso di specializzazione).
In ragione di ciò, la C. non risulta possedere, in relazione all’abilitazione di psicoterapeuta, alcun titolo riconducibile a quelli – apprezzabili a fini di punteggio nell’ambito del concorso – di cui al D.M. n. 509 del 1999.
Se in termini generali, infatti, l’art. 3 L. n. 56 del 1989 prescrive per l’abilitazione all’attività di psicoterapeuta il conseguimento di una vera e propria specializzazione quadriennale “presso scuole di specializzazione universitaria o presso istituti a tal fine riconosciuti” (titolo ben assimilabile a quelli richiamati dalla commissione), la C. non risulta tuttavia in possesso di siffatta specializzazione, essendo abilitata all’esercizio della professione “in deroga a quanto previsto dall’articolo 3” e per effetto di una speciale legittimazione prevista a beneficio dei laureati entro l’anno accademico 1992-1993, in forza di un regime normativo transitorio, applicabile sino al quinto anno successivo alla data d’ingresso in vigore della L. n. 56 del 1989 (cfr. in proposito il relativo art. 35, comma 3).
Per questo, benché abilitata alla professione di psicoterapeuta, la C. non può essere considerata in possesso di titolo di specializzazione ai sensi del D.M. n. 509 del 1999.
Né rileva, in senso contrario, che la legge preveda alcune forme di equiparazione fra l’abilitazione “in deroga”, di cui al suddetto art. 35, e il possesso di vero e proprio titolo di specializzazione ex art. 3 L. n. 56 del 1989: laddove previste, infatti, tali forme di assimilazione hanno pur sempre finalità ed effetti specifici, ma non valgono a far sì che sic et simpliciter lo psicoterapeuta abilitato a norma dell’art. 35 possa essere considerato titolare di diploma di specializzazione (cfr., ad es., l’art. 2, comma 3, L. n. 401 del 2000, che prevede un’equiparazione fra le due figure “ai fini dell’inquadramento nei posti organici di psicologo” presso il Servizio sanitario nazionale; in tale contesto, seppure la disposizione richiama in relazione all’art. 35 un “titolo di specializzazione in psicoterapia”, ciò fa evidentemente in termini atecnici, essendo chiara la specifica finalità della norma, relativa al solo inquadramento in organico delle varie figure; il che trova conferma nel successivo art. 24-sexies D.L. n. 248 del 2007, che ben distingue “i titoli di specializzazione rilasciati ai sensi dell’articolo 3 della L. 18 febbraio 1989, n. 56” dal “riconoscimento di cui al comma 1 dell’articolo 35 della medesima legge”, e ciò pur sempre ai fini della “ammissione ai concorsi per i posti organici presso il Servizio sanitario nazionale, di cui all’articolo 2, comma 3, della L. 29 dicembre 2000, n. 401”, disposizione che va dunque interpretata in tali termini).
Per tali motivi, non potendo vantare in relazione all’abilitazione a psicoterapeuta un titolo di specializzazione o post-universitario ai sensi del D.M. n. 509 del 1999, la C. non può dolersi della mancata attribuzione del punteggio previsto per siffatti titoli.
4. Con il terzo motivo l’appellante lamenta il mancato apprezzamento – a fini di punteggio concorsuale – dei titoli vantati utili all’abilitazione a psicoterapeuta, eccependo a tal fine l’incompetenza della commissione esaminatrice in ordine alla suddetta decisione, atteso che spetta in realtà all’ordine degli psicologi, a norma dell’art. 35, comma 2, L. n. 56 del 1989, il giudizio di equivalenza rispetto al titolo di specializzazione e la conseguente ammissione alla prestazione dell’attività professionale.
4.1. Anche tale motivo è infondato e va respinto.
Nessun profilo d’incompetenza è riscontrabile nell’operato della commissione esaminatrice, la quale s’è limitata, come già rilevato, a definire i criteri di valutazione dei titoli, segnatamente individuando – in termini non incoerenti con le previsioni del bando – quali fossero i titoli di specializzazione e post-universitari apprezzabili ai fini dell’attribuzione del punteggio.
Il che non presenta alcuna sovrapposizione o interferenza con la (distinta) competenza in capo al consiglio dell’ordine degli psicologi (così come a quello dei medici) ai sensi dell’art. 35 L. n. 56 del 1989, avente la diversa funzione di individuare, in base al curriculum individuale, gli psicologi idonei a esercitare la professione di psicoterapeuta in deroga alla regola generale di cui all’art. 3, che richiede a tal fine il conseguimento di un’apposita specializzazione presso università od altri istituti abilitati.
A sua volta, la valutazione espressa dal consiglio dell’ordine non determina l’attribuzione di un titolo di specializzazione (tanto meno riconducibile al catalogo di cui al D.M. n. 509 del 1999), bensì la sola abilitazione “in deroga” allo svolgimento della professione psicoterapeutica.
Tale distinzione, come già posto in risalto, è valorizzata espressamente anche dalla legge, in particolare dall’art. 24-sexies D.L. n. 248 del 2007, che distingue chiaramente i “titoli di specializzazione rilasciati ai sensi dell’articolo 3 della L. 18 febbraio 1989, n. 56” dal “riconoscimento di cui al comma 1 dell’articolo 35 della medesima legge”, equiparandoli a soli fini funzionali (in specie, per l’ammissione ai concorsi per i posti organici presso il Ssn), ma non dando luogo perciò all’attribuzione di un titolo di specializzazione in favore degli abilitati alla professione ai sensi dell’art. 35 L. n. 56 del 1989.
D’altra parte è pacifico e non contestato fra le parti che i titoli vantati e invocati dalla C. non rientrano fra quelli di cui al D.M. n. 509 del 1999 (la stessa appellante si limita in proposito a menzionare i corsi frequentati – fra cui in particolare un corso presso la Scuola medica ospedaliera di Roma e della Regione Lazio – e insistere per la relativa valorizzazione, stante la loro rilevanza, “a prescindere dalla loro riconducibilità ai titoli individuati dal… D.M. n. 509 del 1999 e s.m.i.”). Ciò consente di per sé di ritenerli irrilevanti ai fini dell’attribuzione di punteggio quali “titoli di specializzazione e corsi di perfezionamento post-universitari non attinenti al profilo professionale oggetto della progressione”.
5. Con l’ultimo motivo di gravame l’appellante censura la sentenza nella parte in cui ha escluso la spettanza alla C. del titolo di preferenza costituito dall’aver prestato lodevole servizio presso altra amministrazione in difetto di prova dell’ultrannualità del servizio ritenuta necessaria ai fini del riconoscimento del detto titolo.
L’appellante si duole specificamente della conclusione raggiunta dai giudici di primo grado in ordine alla mancata dimostrazione dell’ultrannualità del lodevole servizio prestato presso l’Istituto penale maschile e femminile per minorenni “Casal del Marmo”.
5.1. Anche tale doglianza risulta infondata.
Lamenta l’appellante, in specie, che dalla nota a comprova del titolo rilasciata dal Ministero di grazia e giustizia – Direzione dell’Istituto penale maschile e femminile per minorenni di Casal del Marmo prot. (…) maggio 1999 si evincerebbe la durata ultrannuale del (lodevole) servizio prestato dalla C.; per questo la sentenza appellata sarebbe erronea nella parte in cui ha disconosciuto la sussistenza di prova in ordine alla durata superiore a un anno del suddetto servizio, e perciò ha escluso l’integrazione del titolo di preferenza.
In senso contrario alla doglianza così formulata dall’appellante, va rilevato come risultino dalla suddetta nota del Ministero alcuni riferimenti temporali in ordine all’attività prestata, ma essi non siano tali da comprovarne l’ultrannualità.
Segnatamente, la lettera è datata 12 aprile 1999; dà conto che nel 1994 furono finanziati alcuni laboratori di tappezzeria e falegnameria per la prevenzione della devianza minorile già esistenti in modo discontinuo dal 1989; afferma poi che “in questo periodo sono cambiati i direttori dell’Istituto (…) ma importantissima è stata la presenza continua della dott.ssa A.C. che ha seguito fin dall’inizio questo percorso”. Si indica poi che “nel 1996 viene aperto un laboratorio di pizzeria destinato a 3 ragazzi con una lunga permanenza (…). Si vuole sottolineare l’esperienza della inaugurazione” e si pone in risalto che “la dott.ssa C. si è impegnata a lungo per la preparazione di tale progetto”.
Benché la lettera esprima chiaro apprezzamento per il contributo offerto dall’appellante a varie iniziative, la stessa non fornisce univoci riferimenti temporali dai quali desumere – secondo la doglianza formulata dall’appellante – l’ultrannualità del servizio prestato, risultando i dati riportati in modo generico e non sistematizzato e non essendo possibile neppure comprendere se vi sia stata o meno una continuità fra le diverse attività – e dunque fra i vari periodi richiamati – delle quali comunque non viene comunque chiarita la specifica durata, imprescindibile per potere vagliare l’ultrannualità del servizio.
Né è tanto meno positivamente apprezzabile la doglianza con cui si deduce la necessità che l’amministrazione attivasse in proposito il soccorso istruttorio, atteso che – al di là della novità del rilievo, non contenuto nel ricorso di primo grado, nonché della mancata comprova specifica del titolo (neppure) in giudizio, come eccepita dall’amministrazione – non viene invocata dall’appellante una mera regolarizzazione di documenti carenti o irregolari, bensì l’integrazione degli elementi sostanziali a corredo della domanda di partecipazione, con effetto sull’attribuzione del punteggio concorsuale, ciò che risulta inammissibile pena la violazione del principio della par condicio fra i candidati.
6. In conclusione, l’appello va respinto.
6.1. Ricorrono giuste ragioni, costituite dalla particolarità della controversia, oltreché dalla sua risalenza, per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa integralmente le spese fra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Carlo Saltelli, Presidente
Fabio Franconiero, Consigliere
Federico Di Matteo, Consigliere
Alberto Urso, Consigliere, Estensore
Anna Bottiglieri, Consigliere