Ogni ambito territoriale ha un proprio elenco di medici assistenza primaria e, pertanto, la previsione secondo cui il medico, titolare di incarico a tempo indeterminato di assistenza primaria, debba essere iscritto da almeno due anni in un elenco della Regione (come ora previsto dall’art. 34, comma 5, lett. a), a seguito dell’A.C.N. del 21 giugno 2018), deve essere interpretata nel senso che il medico di assistenza primaria – che partecipi alla procedura di trasferimento in un diverso elenco relativo ad un diverso ambito territoriale – debba essere iscritto da almeno due anni in uno qualunque degli ambiti territoriali regionali, ma non anche nel senso che possa cumulare, ai fini dell’ammissione alla procedura di trasferimento, l’intera anzianità maturata presso tutti gli elenchi degli ambiti territoriali nei quali è stato iscritto durante tutta la sua carriera.
Pubblicato il 14/11/2022
N. 01162/2022REG.PROV.COLL.
N. 00916/2021 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA
Sezione giurisdizionale
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 916 del 2021, proposto dalla Presidenza della Regione Sicilia, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, e dall’Assessorato regionale della Salute, in persona dell’Assessore pro tempore, entrambi rappresentati e difesi ope legis dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Palermo, via Valerio Villareale, n. 6;
contro
il sig…., rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Bonetti e Santi Delia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
dei sig.ri Antonino Biondo e Maria Ines Orlando, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima) n. 1756/2021, resa tra le parti, pubblicata il 28 maggio 2021, notificata il 7 giugno 2021, pronunciata nel giudizio di primo grado n.r.g. 1271/2020;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del sig. Antonino Sangiorgio;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 6 luglio 2022, il consigliere Michele Pizzi e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Loretta Palazzolo e l’avvocato Santi Delia;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per la Sicilia, notificato il 2 settembre 2020 e depositato in pari data, il dott. … esponeva:
- di aver prestato in servizio, quale medico di assistenza primaria, dal 5 febbraio 2014 al 12 novembre 2018 presso l’ASP di Siracusa, ambito di Solarino, e di prestare servizio dal 13 novembre 2018 ad oggi presso l’ambito di Montalbano Elicona;
- che l’Assessorato della Salute della Regione Sicilia, con decreto del dirigente generale n. 303 del 10 aprile 2020, aveva bandito una procedura per la copertura degli ambiti carenti di assistenza primaria per la Sicilia;
- di aver presentato istanza per partecipare a tale procedura per essere trasferito presso l’ambito di Patti, avendo un’anzianità tale da possedere un punteggio utile per ottenere il trasferimento;
- che, nonostante il punteggio cui avrebbe avuto diritto (75 punti) per essere utilmente collocato nella graduatoria finale al fine di ottenere l’ambito di Patti (non essendo tale sede stata scelta da nessuno della graduatoria per i trasferimenti), era stato escluso dalla graduatoria “per mancanza dei requisiti”;
- di aver presentato alla Regione Sicilia, in data 7 luglio 2020, una richiesta di chiarimenti, rimasta senza riscontro, successivamente reiterata;
- che l’Assessorato della Salute aveva quindi riscontrato la richiesta di chiarimenti, affermando che il ricorrente “risulta iscritto negli elenchi di assistenza primaria presso l’ambito territoriale di Montalbano Elicona dell’ASP di Messina dal 13/11/18; pertanto non risulta in possesso del requisito di due anni di iscrizione al momento dell’istanza di trasferimento”;
- che tale esclusione era derivata “dall’illegittima applicazione […] da parte dell’Assessorato resistente della “vecchia” e non più vigente previsione dell’art. 34 del CCNL di categoria che, nella sua precedente formulazione, prevedeva che i medici di assistenza primaria che volessero usufruire di tale procedura dovessero essere iscritti ” (pag. 4 del ricorso);
- che tuttavia la norma citata era “stata integrata con l’Accordo Collettivo Nazionale del 21 giugno 2018 il quale, con l’art. 5, modificava il sopracitato art. 34 dell’ACN 23 marzo 2005, prevedendo invece che ” (pag. 4 del ricorso);
- che infatti l’art. 2, lett. b), del bando di concorso aveva previsto che potessero concorrere al conferimento degli ambiti sopra elencati i medici “iscritti da almeno due anni in un elenco della Regione Siciliana […]”;
- che quindi “il requisito necessario per partecipare alla procedura di trasferimento non era più l’essere da almeno due anni nell’elenco di provenienza, ma, bensì, in un qualsiasi elenco della Regione (da almeno 2 anni)” (pag. 4 del ricorso);
1.1. Il ricorrente pertanto impugnava:
a) il d.d.g. dell’Assessorato regionale della Salute prot. n. 632 del 14 luglio 2020, di approvazione delle graduatorie definitive degli ambiti carenti di assistenza primaia 2020 e gli atti ivi richiamati (l’allegato B, contenente l’elenco dei soggetti beneficiari del trasferimento, nella parte in cui non aveva inserito il ricorrente, e l’allegato C, successivamente rettificato con d.d.g. n. 710/2020, contenente la graduatoria definitiva, nella parte in cui non aveva attinto “i soggetti controinteressati avendo dapprima escluso parte ricorrente”);
b) la nota dell’Assessorato regionale della Salute prot. n. 34962 del 5 agosto 2020, di convocazione dei candidati vincitori per il 26 agosto 2020, nella parte in cui non aveva incluso il ricorrente tra i soggetti convocati per la scelta;
c) la nota dell’Assessorato regionale della Salute prot. n. 35962 dell’11 agosto 2020, di trasmissione della nota prot. n. 34409/2020, di riscontro alla richiesta di chiarimenti del dott. Sangiorgio.
2. Il ricorso di primo grado, contenente altresì domanda cautelare, era articolato nei seguenti due motivi:
i) violazione dell’art. 2, lettera b), del bando di cui al d.d.g. n. 303/2020, violazione dell’art. 34 dell’A.C.N. del 21 giugno 2018, disparità di trattamento, avendo l’Assessorato della Salute illegittimamente applicato la non più vigente disciplina di cui all’articolo 34 dell’A.C.N. del 2005, nonostante la lex specialis, all’articolo 2, lettera b), fosse conforme alla nuova formulazione letterale del menzionato articolo 34, dopo la novella apportata dall’articolo 5 dell’A.C.N. del 21 giugno 2018, ed avesse quindi previsto – quale requisito di ammissione alla procedura – “essere iscritti da almeno due anni in un elenco della Regione” (al contrario della precedente formulazione dell’art. 34, che prevedeva invece l’iscrizione “da almeno due anni e da almeno quattro anni nell’elenco di provenienza”); proseguiva il ricorrente evidenziando di essere “dal 2014 iscritto negli elenchi della Regione Sicilia” e di avere “pieno diritto di essere inserito in graduatoria tra i beneficiari della procedura e, peraltro, con il punteggio derivante dall’anzianità di servizio sino ad oggi maturata avrebbe potuto ottenere la sede dallo stesso ambita (Patti) giacché nessuno degli altri concorrenti della graduatoria da cui illegittimamente è stato escluso e denominata ha optato per tale sede” (pag. 8 del ricorso); inoltre “essendo il dott. Sangiorgio iscritto nell’elenco dell’ambito di provenienza (Montalbano) solo dal mese di novembre 2018, ai sensi della vecchia norma non avrebbe avuto diritto al trasferimento mentre invece, stante la sostanziale modifica della stessa tramite l’integrazione dell’ACN del 21 giugno 2018, che prevede l’iscrizione di due anni in un elenco della regione, egli ha oggi diritto a beneficiare della procedura in forza del proprio punteggio, che essendo pari a 75 punti, lo vedrebbe collocato in posizione utile in graduatoria con la possibilità di ottenere l’ambito di Patti” (pag. 8 del ricorso); infine l’Assessorato regionale, per il computo dei punteggi attribuiti ai singoli candidati, ha considerato la somma dell’anzianità maturata alle dipendenze della Regione Sicilia, e non quella maturata nel solo ambito di provenienza;
ii) violazione dell’art. 34 dell’A.C.N. del 21 giugno 2018, disparità di trattamento, eccesso di potere, difetto di motivazione, in quanto in subordine – qualora l’Assessorato avesse inteso applicare la norma così come correttamente riformata – in ogni caso l’interpretazione rassegnata sarebbe errata, non residuando “alcun dubbio in ordine all’unica interpretazione effettuabile sulla norma da applicare e dunque sul fatto che il candidato dovesse essere iscritto e per tale intendendosi che il candidato dovesse essere [iscritto n.d.e.] in un qualsiasi elenco della Regione Sicilia da almeno due anni” (pag. 10 del ricorso), altrimenti non si comprenderebbe “per quali ragioni la contrattazione collettiva abbia chiaramente e formalmente mutato il tenore letterale della norma sostituendo alle parole quelle ” (pag. 11 del ricorso); infine “che la posizione ermeneutica assunta dall’Assessorato è assolutamente errata, è evincibile anche dalla graduatoria provvisoria redatta dall’Assessorato”, nella quale è “presente la somma dei mesi di servizio presso la Regione (Mesi Reg. Sic.) e non presso il singolo ambito”, contenendo quindi la graduatoria “solo la somma dell’anzianità maturata dai candidati alle dipendenze della Regione Sicilia” (pagine 13 e 14 del ricorso).
3. Nel giudizio di primo grado si costituivano la Presidenza della Regione Sicilia e l’Assessorato regionale della Salute, chiedendo il rigetto del ricorso ed eccependo, con la memoria difensiva depositata il 6 febbraio 2021, il difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Regione, non essendo stato impugnato alcun atto proveniente da detta Amministrazione.
4. Il T.a.r. per la Sicilia, accolta la domanda cautelare e disposta l’integrazione del contraddittorio mediante notifica per pubblici proclami con ordinanza n. 986 del 2020, con la successiva sentenza n. 1756 del 2020:
a) ha accolto il ricorso e, per l’effetto:
a.1) ha annullato gli atti impugnati per quanto di interesse;
a.2) ha disposto la reintegrazione del ricorrente all’interno della graduatoria con l’attribuzione del punteggio a lui spettante;
b) ha compensato le spese di lite.
5. Con ricorso in appello notificato il 6 settembre 2021 e depositato in pari data, la Presidenza della Regione Sicilia e l’Assessorato regionale della Salute hanno impugnato la predetta sentenza del T.a.r. n. 1756 del 2020, criticandone l’impianto motivazionale ed articolando due motivi di gravame:
i) violazione dell’art. 34 dell’A.C.N. del 23 marzo 2005, come modificato dall’art. 5 dell’A.C.N. del 21 giugno 2018, avendo il T.a.r. erroneamente affermato che “il requisito di anzianità di iscrizione in un elenco della Regione, che costituisce presupposto necessario per il trasferimento di assistenza primaria, debba essere inteso come anzianità complessiva di iscrizione negli elenchi della Regione, piuttosto che come anzianità di iscrizione in uno stesso ambito territoriale, come sostenuto, invece, dall’Amministrazione” (pag. 2 dell’appello); inoltre il citato articolo 34 “prevede che l’assistenza sanitaria è organizzata per ambiti territoriali, comprendenti uno o più comuni e prosegue disponendo che annualmente le Regioni procedono a pubblicare le carenze di Assistenza Primaria individuate dalle Aziende Sanitarie […]”, con la conseguenza che – a differenza di quanto affermato dal T.a.r. – la precedente e la nuova formulazione del suddetto articolo 34 sono “perfettamente sovrapponibili”, tenuto conto che l’assistenza primaria – anche nella precedente formulazione dell’art. 34 – “è articolata in ambiti territoriali e per ciascun ambito è previsto un elenco di iscrizione” e che “presso ciascuna Regione sussistono tanti elenchi quanti sono gli ambiti territoriali di scelta”, di modo che “il requisito previsto dal nuovo Accordo del 21/06/18, ossia è, quindi, perfettamente coincidente con l’espressione contenuta nel precedente A.C.N. 23/03/05, ovvero ” (pag. 4 dell’appello); prosegue l’appellante rilevando che “il requisito richiesto per il trasferimento è, comunque, l’essere iscritto in uno stesso elenco della Regione da almeno due anni da almeno due anni, requisito non posseduto dal dott. Antonino Sangiorgio, dal momento che lo stesso risultava iscritto negli elenchi di assistenza primaria presso l’ambito territoriale di Montalbano Elicona dell’ASP di Messina dal 13.112018” (pag. 4 dell’appello), anche alla luce del parere prot. n. 1077 del 22 dicembre 2020 reso, in linea generale, dalla SISAC-Struttura Interregionale Sanitari Convenzionati;
ii) omessa pronuncia sul difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Regione Sicilia.
6. Nel presente giudizio si è costituito il dott. …, con atto di costituzione del 12 maggio 2022, chiedendo il rigetto del ricorso.
6.1. L’appellato ha poi compiutamente illustrato le proprie difese con articolata memoria depositata il 19 maggio 2022, con la quale ha altresì eccepito l’inammissibilità dell’appello:
a) per difetto di interesse, avendo il dott. Sangiorgio medio tempore ottenuto il bene della vita ed essendosi “definitivamente consolidata” la sua posizione;
b) per mancata impugnazione del capo della sentenza di primo grado, laddove il T.a.r. aveva riscontrato la conformità del bando de quo di cui al d.d.g. n. 330/2020 alla nuova formulazione dell’art. 34 a seguito dell’A.C.N. del 21 giugno 2018.
7. All’udienza pubblica del 6 luglio 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.
8. Innanzitutto sono infondate le eccezioni di inammissibilità dell’appello, in quanto:
a) non vi è carenza di interesse alla coltivazione del gravame, considerato che, anche qualora l’appellato ottenga il bene della vita, l’amministrazione appellante, soccombente in primo grado, conserva comunque l’interesse ad ottenere la riforma della sentenza che ha accolto il ricorso, anche in ragione del fatto che l’esecuzione della sentenza di primo grado non determina di per sé acquiescenza (Cons. Stato, sez. VI, n. 510 del 2019; id., sez. V, n. 3911 del 2019);
b) il punto della sentenza del T.a.r. – laddove il primo giudice ha riscontrato la conformità dell’art. 2, lett. b), del bando, di cui al d.d.g. n. 330/2020, alla nuova formulazione letterale dell’art. 34 dell’A.C.N. del 21 giugno 2018 – non doveva essere impugnato, tenuto conto che il T.a.r., con tale capo di sentenza, ha accertato, in punto di fatto, una circostanza pacifica tra le parti, incentrandosi invece l’appello sulla diversa questione giuridica relativa alla più corretta interpretazione da dare alla menzionata formulazione letterale del bando stesso.
9. Venendo ora all’esame delle censure articolate dalle amministrazioni appellanti, il primo motivo d’appello è fondato e merita accoglimento.
9.1. Infatti, seppur è vero che la formulazione letterale dell’art. 2, lett. b), del gravato bando, di cui al decreto del dirigente generale dell’Assessorato regionale della Salute n. 303 del 10 aprile 2020, è conforme all’attuale formulazione letterale dell’articolo 34 dell’A.C.N. del 21 giugno 2018, tuttavia è anche vero che tale nuova formulazione è sovrapponibile a quella del medesimo articolo 34 ante novella (art. 34 A.C.N. del 23 marzo 2005), in quanto entrambe sono animate dalla medesima ratio, tenuto conto che:
a) ogni ambito territoriale ha un proprio elenco di medici assistenza primaria e, pertanto, la previsione secondo cui il medico, titolare di incarico a tempo indeterminato di assistenza primaria, debba essere iscritto “da almeno due anni in un elenco della Regione” (come ora previsto dall’art. 34, comma 5, lett. a), a seguito dell’A.C.N. del 21 giugno 2018), deve essere interpretata nel senso che il medico di assistenza primaria – che partecipi alla procedura di trasferimento in un diverso elenco relativo ad un diverso ambito territoriale – debba essere iscritto da almeno due anni in uno qualunque degli ambiti territoriali regionali, ma non anche nel senso – come invece preteso dal ricorrente ed erroneamente affermato dal T.a.r. – che possa cumulare, ai fini dell’ammissione alla procedura di trasferimento, l’intera anzianità maturata presso tutti gli elenchi degli ambiti territoriali nei quali è stato iscritto durante tutta la sua carriera;
b) diversamente opinando si arriverebbe alla sostanziale abrogazione del requisito temporale biennale per accedere alla procedura di trasferimento, essendo in tal caso sufficiente che un medico di assistenza primaria, all’inizio della carriera, maturi i suoi primi due anni di anzianità con l’iscrizione presso l’elenco in un ambito territoriale, per poi essere libero di chiedere ripetutamente, senza alcun vincolo temporale di permanenza minima, tutti i trasferimenti desiderati da un ambito territoriale all’altro;
c) è evidente, pertanto, che tale interpretazione – invocata dal ricorrente in primo grado e fatta propria dal T.a.r. – della nuova formulazione letterale dell’art. 34, a seguito dell’A.C.N. del 21 giugno 2018, è non solo in contrasto con la ratio del medesimo art. 34, ma si porrebbe altresì in netto conflitto con il principio fondamentale di continuità assistenziale, che regge i rapporti tra il medico ed i suoi assisiti (sulla importanza del principio di continuità assistenziale, da ultimo Cons. Stato, sez. II, n. 2828 del 2022; id., sez. III, n. 407 del 2021);
d) a medesime conclusioni è, altresì, giunta la SISAC-Struttura Interregionale Sanitari Convenzionati, che, con il parere prot. n. 1077 del 22 dicembre 2020, ha rappresentato la coincidenza tra la precedente e la nuova formulazione del citato articolo 34, dovendosi garantire agli assisiti “un minimo di stabilità temporale”, e dovendosi evitare che costoro “si trovino a confrontarsi con possibili repentine determinazioni del medico titolare dell’incarico. L’interpretazione inversa e non derivabile dall’ACN, graverebbe proprio su tale elemento di stabilità a detrimento dell’assistenza”, come riportato nell’appello (pagine 5 e 6);
e) non vi è alcuna illogicità nel fatto che la graduatoria finale faccia riferimento – per l’attribuzione dei punteggi ai singoli candidati – all’intera anzianità di servizio maturata dal medico alle dipendenze della Regione Sicilia, tenuto conto che una cosa è la previsione del periodo minimo di permanenza (due anni) in un determinato ambito territoriale, al fine di poter essere ammessi alla procedura di trasferimento, ben altra cosa è invece la valutazione – necessariamente unitaria e complessiva – dell’intera anzianità di servizio maturata, nel corso della carriera, dal singolo medico (ammesso alla procedura di trasferimento in quanto in possesso del requisito temporale biennale di permanenza minima nella medesima sede), ai fini dell’attribuzione del punteggio a lui spettante per la formazione della graduatoria finale.
10. Stante l’accoglimento del primo motivo d’appello, con conseguente riforma della sentenza impugnata e rigetto del ricorso di primo grado, rimane assorbita l’ulteriore questione – dedotta con il secondo motivo di gravame – concernente il difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Regione Sicilia.
11. In definitiva l’appello deve essere accolto per quanto sopra esposto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado.
12. Le spese di lite del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello n.r.g. 916/2021, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.
Condanna l’appellato al pagamento delle spese di lite del doppio grado di giudizio in favore dell’Amministrazione regionale, complessivamente liquidate in euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre accessori di legge, se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 6 luglio 2022 con l’intervento dei magistrati:
Fabio Taormina, Presidente
Roberto Caponigro, Consigliere
Michele Pizzi, Consigliere, Estensore
Maria Immordino, Consigliere
Antonino Caleca, Consigliere
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Michele Pizzi Fabio Taormina